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Capítulo 4. Efectos de la crísis económica en el Empleo Público

1. Crisis de la deuda de la década del 80 y el Consenso de Washington


En el marco de la globalización económica53 y ante la exigencia de contraer el gasto público como respuesta a la crisis de la deuda de principios de la década del 80, los países considerados en vías de desarrollo, entre ellos los países de América Latina, fueron sometidos a un listado de medidas de reforma estructural –previstas en el Consenso de Washington- a fin de fortalecer la apertura económica, flexibilizar los mercados y reducir la acción estatal a un carácter subsidiario de la acción privada.

Las medidas de reforma estructural mencionadas tuvieron como sustento por un lado el hecho de enfrentar la crisis de la deuda de la década del 80 y por otro lado el intento de implementar un modelo ideológico en cuya base prevalece una concepción del trabajo como factor de producción susceptible de ser eficientemente reasignado en el mercado de trabajo.

La reducción efectiva del gasto público social corriente fue la respuesta a la crisis de la deuda. La liberalización del mercado de trabajo a efectos de eliminar las “rigideces” que impedían la libre circulación del “bien trabajo” fue producto de dicho modelo ideológico.

La implementación de estas medidas produjo en América Latina una profunda transformación en el modelo de relaciones laborales54, pasando de un modelo garante de los derechos de los trabajadores a un modelo destinado a flexibilizar el mercado de trabajo, limitar la acción sindical, contener el nivel de los salarios y privatizar la previsión social en pensiones.

 

La implementación de las medidas de ajuste estructural en el ámbito de las relaciones laborales en el sector público supuso la reducción del aparato burocrático del Estado y la privatización de las empresas públicas, todo ello a través de una serie de fórmulas legales y extralegales, algunas de las cuales son presentadas en el siguiente esquema:

 

Efectos de la implementación de las medidas de ajuste estructural en el aparato estatal Reducción del Estado y eliminación de empleo público

Cierre de entidades públicas

Privatización de empresas públicas

Creación de mecanismos de incentivo al retiro “voluntario” de los trabajadores públicos estables (venta de renuncia)

Cierre de partidas presupuestadas y prohibición de nombramientos

Subcontratación o descentralización de servicios sociales

Asimilación del empleo público a la lógica del empleo privado y la flexibilización del mercado de trabajo

Reemplazo de trabajadores públicos estables por trabajadores inestables a través de contratos simulados de naturaleza administrativa

Instrumentalización de la lógica estatutaria, adecuándose al empleo público laboralizado, a fin de negar el derecho de los trabajadores públicos a negociar colectivamente

Flexibilización del empleo público y reducción de la acción sindical

 

En base al cierre de entidades públicas, a la privatización de empresas estatales y al despido masivo de trabajadores públicos –por despidos directos o a través de los “retiros voluntarios”- en casi todos los países latinoamericanos el porcentaje de empleo público sobre el total de empleo asalariado se redujo drásticamente, conforme se aprecia en el siguiente gráfico:

 

 

Tres de los países que sufrieron la mayor caída de empleo público entre los años 1990 y 1997 fueron Argentina (-6.6%), Panamá (-10.2%) y Perú (-7.7%). Según Adriana Marshall, por citar un ejemplo, las privatizaciones en Argentina produjeron una reducción del empleo en empresas estatales de 350 000 puestos en 1989 a 67 000 en 1993.

 

 

Esta situación y la precarización del empleo público a través de la eliminación de la estabilidad laboral de las relaciones individuales de trabajo, generó una fuerte reducción del peso cuantitativo de las organizaciones sindicales del sector público.

Además de cerrar definitivamente las partidas presupuestadas de los trabajadores despedidos se prohibió a través de normas legales la continuación del mecanismo de los nombramientos a fin de reducir al mínimo el número de trabajadores con derecho a la carrera pública.

Asimismo, con el objetivo de eliminar la rigidez externa del empleo público (mecanismos de ingreso –concurso público- y de salida –estabilidad laboral y carrera-) se buscó “laboralizar” al empleado público para asimilarlo a la lógica de la flexibilización del mercado de trabajo, lo cual se tradujo en la aplicación de la legislación laboral del sector privado hacia el ámbito de la administración pública.

No obstante ello, como efecto de dicha “laboralización” se eliminó también la lógica de la rigidez interna del empleo público (determinación unilateral del Estado sobre el contenido de la relación) con lo cual se abrió un mayor espacio a la posibilidad de que los trabajadores públicos puedan ejercer sus derechos sindicales.

Frente a ello, se retornó a la lógica estatutaria del empleo público, más por la búsqueda de negar el derecho de los trabajadores a negociar colectivamente condiciones de trabajo que por compartir la lógica administrativista sobre el nexo causal función estatal/posición de supremacía. Progresivamente se fue limitando la posibilidad de la negociación colectiva a través de las normas de presupuesto (topes remunerativos, prohibiciones generales de incrementos remunerativos).

Por otro lado, se deslaboralizaron relaciones de trabajo a través de contratos simulados de naturaleza administrativa o civil los cuales no sólo eran contrarios a la lógica contractualista (pues negaban la naturaleza laboral de la relación e impedían el ejercicio de derechos colectivos) sino además eran contrarios con la propia lógica estatutaria (pues el trabajador público no había ingresado por concurso público, ni tenía derecho a estabilidad laboral o a la carrera pública).

En tal sentido, la implementación de las medidas de reajuste estructural en las dos últimas décadas del siglo XX produjo el empeoramiento de la calidad del empleo público en la región. Por un lado se eliminó una cantidad importante de empleo público sobre todo a través de la privatización de empresas públicas y por otro lado se afectó la posibilidad real de ejercicio de los derechos sindicales de los trabajadores públicos a través de la precarización de las relaciones laborales individuales.

 

2 Reafirmación de la visión protectora del derecho del trabajo y reacción frente a la crisis financiera estadounidense del 2008

 

A partir del reconocimiento a nivel mundial59 de los efectos negativos de las medidas neoliberales en el ámbito de las relaciones laborales, en las últimas dos décadas se han diseñado fórmulas directas e indirectas destinadas a comprometer a los países a que cumplan con las normas laborales fundamentales.

Entre las primeras se encuentran la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo (OIT, 1998), la formulación del concepto trabajo decente propuesto en la Memoria del Director General de la OIT en 1999, la Recomendación N° 198 sobre relaciones de trabajo (OIT, 2006), la Declaración sobre la Justicia Social para una Globalización Equitativa (OIT, 2008), y recientemente el Pacto Mundial para el Empleo (OIT, 2009). Entre las segundas se encuentran la generación de códigos de conducta, los sistemas generales de preferencias y las cláusulas sociales de los recientes tratados de libre comercio.60 La sumatoria de estas fórmulas constituye lo que Oscar Ermida ha denominado como “indicios” de reafirmación, reposición o restauración de la visión tuitiva o protectora del derecho del trabajo.

El agotamiento y consiguiente desprestigio de las propuestas neoliberales y antilaborales se hizo evidente en la reacción frente a la reciente crisis financiera mundial del 2008 en el sentido de que frente a dicha crisis no se reclamó –como en la década del 80 y 90- ni la reducción de la acción estatal ni la flexibilización y desregulación de los mercados de trabajo (recetario neoliberal), sino por el contrario a nivel mundial se ha propuesto una mayor intervención estatal en la sociedad, con lo cual se genera otro nuevo viraje donde se reconoce “un nuevo papel para el Estado en su rol tutelar, proactivo y de protección del trabajo”.

En esa línea, el Pacto Mundial para el Empleo (OIT, 2009) viene a institucionalizar esa reacción en y desde el marco de la OIT, al centrar sus propuestas frente a la crisis en la necesidad de generar una mayor protección de los trabajadores (a través del respeto y promoción de las normas internacionales de trabajo, la ubicación del pleno empleo y el trabajo decente en el centro de la políticas económicas) y fortalecer el rol del Estado en la economía (a través de la ejecución de obras públicas y de inversiones en infraestructura, el impulso de servicios públicos y la regulación de la economía).

En esa línea, el actual Director General de la OIT, Juan Somavia, en la XVI Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, celebrada en Buenos Aires en octubre de 2009, señaló lo siguiente:

“(esta) es la crisis de un modelo de globalización que sobrevaluó la capacidad de los mercados para autorregularse, que subvaloró el rol del Estado y las políticas públicas y devaluó la dignidad del trabajo, la protección del medio ambiente y los servicios públicos”.